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Ministro Fraccaro sollecitato sulla democrazia diretta

Vicenza – Erwin Demichiel e Daniela Filbier, rispettivamente presidenti di “Iniziativa per più democrazia” di Bolzano, e l’organizzazione sorella “Più democrazia in Trentino”, in questi giorni hanno scritto al ministro per i rapporti con il parlamento e la democrazia diretta, Riccardo Fraccaro (M5s), una lettera nella quale sollecitano l’esecutivo ad attuare le raccomandazioni della Commissione di Venezia del Consiglio d’Europa.

Per la prima volta in Italia, e probabilmente esempio unico al mondo, è stato istituito un Ministero che ha il compito di assicurare in ugual modo il buon funzionamento dei procedimenti parlamentari e quelli di partecipazione diretta dei cittadini. Ed è la prima volta in Italia che un contratto di governo prevede una riforma degli istituti di democrazia diretta che mira ad un effettivo ampliamento e a un considerevole miglioramento dei diritti di partecipazione diretta dei cittadini.

Questo ha generato ovviamente una forte aspettativa. Nella lettera vengono espressi i concetti base per un buon funzionamento della partecipazione diretto-democratica e, in forma operativa, le misure atte a realizzare una buona prassi di partecipazione democratica. Questi i macro-capitoli evidenziati nella lettera:

  1. raccolta delle firme e loro certificazione 
  2. quorum di validità 
  3. referendum (confermativi) 
  4. presupposti procedurali e regolamenti 

Come orientamento è fatto riferimento al Codice di Buona Condotta sui Referendum della Commissione di Venezia.

La lettera inviata al ministro Fraccaro trae origine dal fatto che sono giunte notizie che deludono profondamente le aspettative. Sembra prevalere nella ricerca di un compromesso l’intenzione di sostituire il quorum di partecipazione del 50%, di cui nel contratto di governo era prevista l’abolizione, con un quorum che richiede per l’approvazione di una proposta referendaria l’assenso del 25% degli aventi diritto al voto, il cosiddetto quorum di approvazione. La Commissione di Venezia nelle sue “raccomandazioni per l’abolizione del quorum“ si esprime in modo chiaro e convincente contro l’istituzione di un tale quorum. È un argomento che abbiamo più volte trattato anche qui.

Riguardo alla questione della raccolta delle firme, riteniamo sarebbe particolarmente importante far sapere a politici e funzionari pubblici di ogni livello amministrativo che l’autentica della firma non è in assoluto necessaria, ed è di per sé un ostacolo alla raccolta delle sottoscrizioni alle iniziative popolari. Lautentica per la sottoscrizione di supporto ai referendum non è prevista in nessun altro ordinamento europeo. Neppure è prevista per l’iniziativa dei cittadini europei. 

Gli autori del memorandum al Ministro sottolineano che la richiesta di autentica è oggettivo ostacolo alla raccolta telematica delle sottoscrizioni, non solo è auspicabile una semplificazione, ma è un elemento di civiltà in quanto permette la sottoscrizione delle iniziative referendarie anche a chi, per motivi oggettivi, è impossibilitato o ha grandi difficoltà a muoversi. Infatti l’autentica prevede la presenza contemporanea della persona che sottoscrive e del pubblico ufficiale che autentica la sottoscrizione, cosa ovviamente impossibile per la sottoscrizione telematica.

Per le raccolte telematiche invece, potrebbe essere sufficiente la certificazione data dalla sottoscrizione con firma digitale, come avviene per molti altri procedimenti pubblici. Per quanto riguarda la sottoscrizione cartacea invece, l’autentica potrebbe essere utilmente sostituita dalla certificazione da parte di chi raccoglie le firme: costui certificherebbe, appunto, che la firma è stata raccolta in sua presenza con l’esibizione del documento di identità del sottoscrittore. L’ufficialità della sottoscrizione non sarebbe sminuita, ma la semplificazione sarebbe enorme. 

Andrebbe anche sottolineato che il numero di sottoscrizioni e i tempi nei quali raccoglierle non possono costituire un ostacolo surrettizio alla possibilità di richiedere un referendum. Sono quasi 40 anni che si parla di dematerializzazione e c’è persino un “Codice dell’amministrazione digitale”. Però si fa fatica a semplificare. Sarebbe opportuno che si copiassero le buone pratiche della Regione autonoma Valle d’Aosta e della Provincia autonoma di Bolzano dove la raccolta dei certificati elettorali viene fatta via Pec direttamente dall’organo di verifica delle firme. 

Il Codice di buona condotta sui referendum, per ragioni ben argomentate, invita a non prevedere quorum. Il quorum non è previsto negli ordinamenti delle democrazie avanzate. Ribadire che la previsione del quorum è sintomo di mancanza di civiltà giuridica e di rigetto degli standard democratici delle democrazie occidentali sarebbe una forma di educazione civile importante nel contesto italiano. In Italia il quorum è stato inserito unicamente nel referendum abrogativo. In quello costituzionale non c’è. 

Il quorum non è semplicemente un ostacolo che equipara chi compie il suo dovere civico secondo il disposto dell’articolo 48 della Costituzione a chi decide di non esprimersi. Peggio ancora, sposta il dibattito dal merito del quesito referendario verso deprimenti appelli, fatti anche da rappresentanti delle istituzioni, al non voto. Il contrario della democrazia. Il non voto è una scelta legittima quando si decide di lasciare a chi lo esercita la responsabilità delle scelte. Non quando defrauda chi lo esercita dall’effetto del suo voto. Chi esercita il proprio diritto voto in una democrazia deve contare. Sempre. Non per nulla Costantino Mortati (uno dei più influenti “padri” della Costituzione) riteneva il quorum potesse andare bene solo se previsto anche per le elezioni e in un sistema con il voto obbligatorio. 

Lo strumento di base e più efficace di democrazia diretta, quello che è sempre stato il primo strumento di intervento diretto del corpo elettorale nelle scelte pubbliche, è il referendum. Il referendum è la possibilità da parte degli aventi diritto al voto di porre un veto ad una norma approvata dal legislativo o (in alcuni casi) dall’esecutivo prima che questa entri in vigore. Da noi viene si chiama referendum confermativo, dato che ci siamo inventati (sostanzialmente solo noi) il referendum abrogativo per le leggi ordinarie. 

Tali limiti consigliano fortemente di non utilizzare il referendum abrogativo nelle norme referendarie degli enti locali. E soprattutto di tornare all’intendimento corretto e internazionalmente accettato di “iniziativa e referendum” presenti all’art. 123, adottando come strumenti di base il referendum nel senso di referendum confermativo di leggi e regolamenti e di iniziativa come referendum propositivo. 

La sentenza 372/2004 della Corte costituzionale recita espressamente per le regioni “La materia referendaria rientra espressamente, ai sensi dell’art. 123 della Costituzione, tra i contenuti obbligatori dello statuto, cosicché si deve ritenere che alle regioni è consentito di articolare variamente la propria disciplina relativa alla tipologia dei referendum previsti in Costituzione, anche innovando ad essi sotto diversi profili, proprio perché ogni Regione può liberamente prescegliere forme, modi e criteri della partecipazione popolare ai processi di controllo democratico sugli atti regionali. 

Le resistenze che s’incontrano da parte degli amministratori sono spesso mascherate da posizioni tecnico-giuridiche. Avere a supporto pareri o meglio ancora un libretto di buone pratiche di provenienza governativa sarebbe di grande aiuto. Anche, per esempio, dove insistiamo per l’introduzione dei referendum obbligatori, in particolare per spese che impegnino i bilanci comunali, per quote che lo vincolino oltre la consiliatura che delibera la spesa. Si dovrebbero poter fare iniziativa e referendum su tutti i temi di competenza dell’ente, che sia la Regione o siano gli enti locali, in particolare sulle principali scelte politico-amministrative. Insomma, è giunto il tempo di affermare chiaramente e pubblicamente che i referendum negli enti locali sono un elemento imprescindibile di democrazia. E chi dovrebbe farlo, se non il ministro per la democrazia diretta? 

A livello locale, specialmente nei Comuni, anche quando il referendum è previsto dallo Statuto spesso mancano i regolamenti. È capitato che le richieste di cittadini di referendum comunali ai sensi dello Statuto non si siano potuti svolgere per mancanza dei regolamenti. E qui possiamo ipotizzare varie soluzioni:

  1. Sollecitare l’esercizio del potere sostitutivo (difensore civico o procuratore civico) 
  2. Sanzioni amministrative agli amministratori inadempienti
  3. Rimedi giurisdizionali accessibili economicamente e facilmente da parte dei comitati promotori. 

In ogni caso dovrebbe essere possibile per chi chiede un referendum ai sensi dello statuto comunale avere gli strumenti per poter esercitare il diritto al referendum, superando l’inerzia dell’amministrazione. Un’altra questione spesso sottovalutata è che l’ammissibilità dei quesiti referendari deve essere svolta da un organo terzo rispetto al comitato promotore ma anche rispetto all’amministrazione, che sono parti in causa e in qualche modo in conflitto. Di conseguenza niente Commissioni di esperti atti a valutare la liceità dei quesiti referendari; soprattutto quando tali esperti sono nominati dall’amministrazione. Quis custodiet ipsos custodes? Inoltre la valutazione deve essere fatta esclusivamente in diritto, senza far pesare questioni di convenienza politica. Ora governo e parlamento sapranno deliberare in senso autenticamente democratico?

Enzo Trentin

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